摘要：在实地调研基础上, 结合现有文献资料, 对我国农产品批发市场现状进行了分析, 指出其当前面临的主要问题:缺乏统一规划, 农产品质量安全检测负担较重, 以及农产品缺乏生产品牌和标准分级等。进而提出政府应采取的对策建议, 即科学规划布局;完善公益性农产品批发市场建设与管理;公平对待不同属性的批发市场;强化农产品流通安全中的政府介入;推进农产品品牌化和标准化发展;提高信息化水平, 构建信息反馈机制。

农产品批发市场作为农产品流通的中心环节, 是联结“小生产”和“大市场”的重要渠道, 在稳定价格、保障供应、应对突发事件等方面发挥了重要作用。但是由于大部分农产品批发市场由社会资本投资运作, 具有逐利性, 同时由于相关法律体系不健全、管理机制不完善等多种原因, 导致现阶段我国农产品批发市场领域出现了一些问题, 比如质量安全问题、收费问题等, 受到社会各界的广泛关注。为此, 中国社会科学院财经战略研究院课题组于2013年11月—2014年1月期间, 就相关问题先后对北京新发地批发市场、八里桥批发市场, 深圳海吉星市场、山东寿光蔬菜物流园、天津静海海吉星市场进行了实地调研, 对我国农产品批发市场发展现状、问题、困境、发展趋势等, 有了较为全面的认识;对如何更好地发挥农产品批发市场的公益职能以及政府应采取何种方式合理介入, 有了较为明确的判断。

一、农产品批发市场现状

1. 农产品批发市场交易量占农产品流通总量的70%

我国自1984年建立了第一家农产品批发市场 (山东寿光蔬菜批发市场) 以来, 农产品批发市场发展迅速, 目前全国约有4 300多家, 其中亿元以上的约有1 600家 (廖伟斌, 2012) [1]。2013年, 我国农产品流通中每年经由批发市场实现的交易额为3万多亿元, 交易量约占农产品流通总量的70% (雷敏, 2013) [2], 在连接城乡产销、满足城镇居民基本生活需求方面发挥着重要作用。

2. 形成了较为完善的网络体系和分级流通格局

目前, 我国农产品批发市场基本形成了全国性网络布局, 在农产品的主要产区、大中城市分别建立了产地批发市场和销地批发市场, 在全国35个大中城市构建了城市“菜篮子”产品批发市场 (张明玉, 2010)[3]。许多城市对原有市场进行了升级、改善, 在全国范围内建立了较为完善的一、二级批发市场销售渠道。不同层次的农产品批发市场在城乡农产品流通、交易和确保城乡市场供应中发挥着不可替代的作用。

3. 国家政策在不同地区的落实情况存在明显差距

国家有关部门先后出台了多项政策规定, 对农产品批发市场的土地使用、用电价格以及税费减免等实行优惠措施。但是由于地方经济发展水平存在差距, 地方领导对农产品批发市场的重视程度不同, 导致各类优惠政策在基层执行时会被打上“折扣”, 在不同地区的落实情况存在较大差异。经济条件较好的地区一般都制定了农产品批发市场规划, 为批发市场建设提供各种补贴, 对各类政策措施的落实也较好。经济相对落后的区域对规划重视程度有限, 更加注重促进地方GDP增长的工业项目, 往往将批发市场视为营利性项目。从地域来看, 南方省份普遍对农产品批发市场的建设给予的优惠措施力度较小, 而北方地区对农产品批发市场在用地审批、税费减免等方面的优惠较多。

4. 不同地域农产品批发市场密度相差悬殊

从区域分布来看, 年成交额亿元以上的农产品批发市场东部地区最多, 占全国总量的65%左右, 中部地区占16%~20%, 西部地区占10%~16%, 东北地区在5%以下。在市场规模方面, 目前绝大部分市场占地面积在100亩以下, 大型和超大型销地市场主要集中在环渤海地区, 大型产地市场相对缺乏。在市场密度方面, 不同城市带差别较大。长三角地区农产品市场密度较高, 平均每387平方公里就有1个亿元以上农产品综合市场, 单个市场辐射人口约为38.2万人;环渤海和珠三角地区的市场密度较低, 单个市场辐射面积分别为2 012.3平方公里和1 824.4平方公里, 辐射人口分别为163.1万人和188.2万人。

5. 农产品批发市场硬件设施建设和管理水平差异较大

近年来, 农产品批发市场发展速度较快, 无论是建设规模、硬件设施、配套服务, 还是管理水平、市场规范程度等都有了较大进步。但从总体发展状况来看, 农产品批发市场的硬件建设水平和管理水平呈现较大差异, 既有像深圳海吉星这样与国际接轨的现代交易市场, 也有相当一部分设施简陋的传统市场。目前多数农产品批发市场仍为露天交易, 服务功能上也多以提供交易场地为主, 物流配送仍处于自发阶段, 仅有一些大型一级批发市场提供加工、冷藏等相应服务。但是, 在发展较好的一级批发市场也呈现出了比较好的发展趋势。一是建立了第三方检测中心。如深圳海吉星、山东寿光等, 在农产品质量检测方面都与有关部门合作建立了第三方检测中心, 由批发市场具体运营, 并与政府部门合作, 出具最终检测报告 (一般是在农产品上市前进行初检, 如发现问题将会立即封存农产品, 不予上市交易) 。二是批发市场向产地和最终销售两端进行延伸。像北京新发地、山东寿光以及深圳海吉星都建立了生产基地或与产地合作建立产销同盟, 以减少对天气或产量的依赖, 增强自主控制能力, 保障市场供给。三是设立了市场准入条件。像深圳海吉星、北京新发地对进驻批发商设立了较为明确的“进入门槛”, 主要以达到一定规模的交易量作为进入条件, 通过逐渐减少批发商数量, 实现规模化和集中化, 从而提高运营效率和管理效率。

二、农产品批发市场面临的问题

1. 缺乏统一规划, 一些地方存在恶性竞争

一是市场重复建设问题严重。由于缺乏全国统一的发展规划, 各种形式的投资主体盲目进行投资建设, 同类型市场往往“比邻而居”, “有市无场”的现象严重, 从而造成恶性竞争。一些地方“买客户”已成为市场竞争常态, 对农产品批发市场的正常运营造成极大破坏, 扰乱了市场秩序。

二是不同规模的批发市场分布需合理引导。据不完全统计, 目前全国占地面积在1 000亩以上的农产品批发市场共有17个, 其中销地市场11个, 主要位于京津地区;500~1 000亩的市场28个, 其中销地市场10个 (京津地区占6个) ;100~500亩的市场共有658个;其余约80%的农产品批发市场规模在100亩以下, 且主要分布在西部地区。总体上, 大型批发市场主要分布在东部地区, 多为销地市场;而西部地区批发市场的绝对数量多, 但规模普遍较小, 且多为产地市场。因此需要及时出台国家统一规划, 对各地区农产品批发市场的布局、规模以及类型予以明确规定, 引导批发市场均匀分布, 从而更好地满足不同地区的发展需要。

2. 缺乏批发市场相关法规, 收费标准不统一

一是我国尚未以法律形式明确农产品批发市场的公益性地位, 无法保障其公益职能的有效发挥, 而且现有农产品批发市场都以企业化方式运作, 大部分由民营投资或村集体所有, 有追求利润的内在动力, 即便是由国资控股的批发市场 (例如深圳海吉星、北京八里桥市场) 也都将盈利利润指标作为考核标准, 因此如何保证农产品批发市场公益职能的发挥与其“利润最大化”目标的相互平衡, 需要政府切实承担起对公益性职能的支持责任。虽然近几年国家和一些地方政府出台了相关政策, 加大了扶持力度, 积极投入支持资金推动农产品批发市场升级改造, 但是仍未能在法律层面和政府考核国有企业的制度层面进行完善和调整, 因此依然无法有效发挥农产品批发市场的公益职能, 也使其在保障食品安全、改善经营环境等方面缺乏动力。

二是与农产品批发市场直接相关的法律法规建设滞后。我国尚未出台法律法规确立农产品批发市场的交易规则, 直接影响了对农产品批发市场功能的发挥及市场秩序的规范, 造成一些批发市场存在收费混乱的情况。目前, 各批发市场名义上仅收取交易费 (一般为交易额的2%) , 也有的批发市场仅收取摊位费 (南北方交易习惯有差别, 南方多收取摊位费, 北方则收取交易费) , 而且无论是实地调研还是文献资料统计, 目前各批发市场的收费在农产品价格中所占的比重都低于5%, 像深圳海吉星的收费甚至不到2%。但是由于批发市场在所在区域多具有一定的垄断性, 而且市场中摊位的位置对业主经营效益有直接影响, 因此一些市场采取对地理位置好的摊位进行招标、拍卖, 导致其价格远远高出交易费, 也就造成了所谓的收费高现象。此外, 对各项服务设施、服务功能等也进行多种类别的收费, 加重了经营者负担, 进而推高了最终销售价格。还有的经常出现经营者相互间压价和倾销等现象, 市场竞争无序, 从而影响批发市场的规范运作。

3. 农产品质量安全检测负担较重

一是农产品质量安全检验覆盖范围有限。目前, 批发市场在蔬菜上市前对场内各品类蔬菜进行检验, 基本采取送检方式, 而且能够对上市商品进行检验的批发市场基本上都是具有较大规模和影响的一级销地批发市场。中小规模的批发市场因资金、人力以及设备所限, 无力对上市商品进行检验, 导致农产品质量检测未能实现全覆盖, 有相当一部分上市销售的鲜活农产品没有经过质量安全检测, 存在较大漏洞。

二是农产品批发市场承担质量安全检测成本, 加重了运营负担。目前, 农产品质量安全检测的场地、人员以及各类运营成本都由所在批发市场承担。虽然像深圳海吉星、山东寿光物流园等都建立了第三方检测机构, 但是其日常运营支出, 包括检测样本费用、人员工资等, 均由批发市场负担。还有一些批发市场的检测机构为农业局派驻机构, 场地由批发市场提供, 其他费用由双方共同承担。由于农产品质量安全检测费用较高, 为降低成本, 农产品批发市场往往会减少检验人员、减小检测规模, 使质量安全检测的范围和品种都较为有限, 而且难以实行抽检。

三是农产品质量安全责任主体不清晰。《农产品质量安全法》规定农产品批发市场对场内农产品承担质量安全责任, 也就是说, 如果批发商经营的农产品出现质量安全问题, 批发市场需要承担责任。实际上, 批发市场是销售集散地, 而不是农产品的直接经营者, 其功能是提供经营场地, 规范市场交易秩序和行为, 对批发商的进货来源及质量难以控制, 仅依靠批发商对农产品进行上市前的质量安全检测, 只能是限制相关批发商入场或对有问题的产品封存、禁止销售, 很难让批发商承担责任, 更无法倒逼生产环节注重质量安全, 建立产销一体化的质量检测体系。

4. 农产品缺乏生产者品牌和标准分级

目前, 一些入场交易的农产品已开始使用品牌, 但多以产品产地名称为标示, 或者以经营者名字命名, 缺乏具体的生产者品牌, 导致某些产品一旦出现质量安全问题, 无法区分具体生产者, 而使产品所在地的同类产品都受牵连, 给当地经济和种植户带来巨大损失。因此应鼓励生产者树立品牌意识, 减少因外来因素遭受的损失。随着市场对农产品质量要求的日益提高, 一些农产品市场, 像深圳海吉星、山东寿光以及北京新发地等一级批发市场, 对多数蔬菜都实行了标准化包装, 并进行了分类。但是由于我国尚未实行农产品标准化制度, 未对农产品包装规格、分类等级进行严格划分, 大部分农产品在交易过程中未实行标准化分类, 使得蔬菜等生鲜产品在装运过程中损耗较大, 交易效率较低。

5. 冷链物流体系及流通、加工等功能不健全

随着人们生活水平的提高, 反季节蔬菜供应和长距离运输成为农产品流通的常态, 因此低温保鲜成为物流的重要内容。但是我国冷链物流基础设施不足, 冷链物流技术推广滞后, 大部分生鲜农产品仍在常温下流通。全程冷链比率较低, 肉类只有10%;水产品仅20%;果蔬只有10%~20%的采用低温物流, 导致我国每年果蔬产后损耗率高达20%以上。[4]另外, 第三方冷链物流企业发展落后, 冷链物流法律法规体系和标准体系不健全, 使得生鲜农产品的损失率高, 质量安全无法保障, 无法满足现代流通的发展需求。

现有批发市场的加工、配送功能不完善。大部分农产品批发市场没有初加工、包装等增值业务, 这些业务多数由批发商自行解决。在配送方面, 只有部分批发市场建立了配送中心, 但都仅限于提供少量车辆, 且多委托给第三方承包经营, 批发市场仅收取管理费或租赁费。

三、政府介入农产品批发市场的对策建议

1. 科学规划布局, 引导批发市场良性发展

根据全国农产品产地、销地及中转地分布和需求情况, 制定国家层面的《农产品批发市场发展规划》。加强对不同地区、不同规模农产品批发市场的统筹调控, 根据中东西部地区各自的区位优势, 统筹规划农产品批发市场的布局、规模及数量, 重点加强东部与西部地区的有效对接、农产品产地与主要消费地的对接, 将有利于实现平衡批发市场在全国范围内的有效分配, 也有利于缩小贫富差距。

构建高效的全国农产品批发市场网络体系。一是在全国建立20个左右的重点市场, 包括产地、中转地、销地以及口岸市场, 形成国家控制的核心枢纽;二是对一级批发市场数量实现总体调控, 在人口500万及以上城市建设1个一级批发市场, 2个二级批发市场, 避免恶性竞争;三是引导各地培养各类具有地方特色和优势的专业型农产品批发市场, 并以周边的小型农产品批发市场为依托, 形成区域性农产品批发市场网络。

2. 采取国有控股形式, 完善公益性农产品批发市场建设与管理

从调研情况来看, 政府直接投资建市场的做法需要慎重考虑。一是由于全国范围批发市场格局已基本形成, 新建一批公益性市场将会对现有体系造成冲击, 并引发新的不公平竞争, 导致市场秩序紊乱, 不利于农产品批发市场健康发展, 而且20世纪90年代中期, 国家也曾尝试过建设若干“中心批发市场”, 但效果并不理想。二是从总体情况看, 现有农产品批发市场有相当一批为国有资本投资或控股。以调研企业为例, 深圳海吉星和北京八里桥市场都是国有企业, 体现了公益特征, 只是由于目前我国处于转轨时期, 国有企业正在经历从代理政府职能到自负盈亏、追求市场利益, 再到强调国有资本发挥公益职能, 因此现有国有属性批发市场评价机制的调整, 由利润导向转为体现公益性, 将是核心所在。

在建设公益性批发市场过程中, 建议重点通过提升现有市场国有资本出资比例, 实现国有控股, 完成国有公益性市场布局, 同时加大资金投入, 支持传统农产品批发市场的基础设施改造。对现有一级农产品批发市场进行布局合理化升级, 对内部结构进行科学化改造, 对批发市场内的道路设计、车行道、环行线等进行科学规划, 提高运行效率。在完善功能方面, 为农产品批发市场配备冷库、实现全程冷链, 加强仓储设施、配送中心的建设, 提高综合服务能力, 建设集配中心, 逐步实现农产品批发市场的现代化和信息化, 保障农产品批发市场有效发挥其公益性职能。

在对国有批发市场管理方面, 建议以设立专项基金或投资控股公司的方式运作, 通过设立管理委员会或国家公益市场集团公司负责市场的运营管理 (赵尔烈, 2009) [5], 也可委托给专业机构具体操作, 由管理委员会对其运行进行监管, 发挥政府和市场竞争的双重力量 (刘胜春, 2012) [6]。

在政府对农产品批发市场投入资金后, 应对资金使用进行严格的监督和后期审核, 对不按规定使用资金的行为给予严厉的惩罚。同时还应重视对资金使用效率的评价, 评价指标包括资金利用率、资金使用的规范程度等, 督促被投资企业更好地利用资金, 为后续发展提供支撑。

3. 加大优惠政策范围, 公平对待不同属性的批发市场

为使农产品批发市场更大程度地发挥其公益性, 同时避免造成新的不公平, 在对批发市场给予优惠政策的过程中, 应注重普适性, 对不同属性农产品批发市场“一视同仁”。因此建议:一是由传统的“补市场”变为“补品种”, 增加农产品国家储备品种, 对大路菜品种给予软、硬件补贴以及贡献补贴。对大白菜、土豆、萝卜、胡萝卜等10种大路菜不收进场费, 并对其进行限价, 通过价格基金来补贴, 以降低最终售价。二是扩大农产品运输绿色通道范围, 继续降低农产品运输成本。将执行绿色通道的农产品品种范围由鲜活类农产品扩大到冷冻、冷藏类等重要农产品;将免收农产品运输通行费的道路范围扩大到全部收费公路。此外, 政府还可借鉴其他国家把农产品批发市场作为公益性基础设施给予免税的做法, 在减免房产税、土地使用税的基础上, 免征营业税和所得税。

4. 强化农产品流通安全中的政府介入

《农产品质量安全法》对主体责任的规定, 本质上是一种层层追溯的倒逼机制, 即从消费者追溯到中间环节, 再追溯到生产源头。但由于农产品生产呈分散化的特点, 与具有品牌标识的工业品有很大差别, 通过中间环节很难追溯到源头, 而且源头又难以进行有效监管。因此建议, 一是建立农产品流通追溯的制度规范, 强制要求批发商建立进货来源记录和索证制度, 保证问题产品可追查到上游。二是由农业局在批发市场派驻检测机构, 出具具有法律效力的检测文件, 对出现问题的产品交由专业的第三方检测机构进行复检确认, 再进行处理。三是对由政府与批发市场共同建立的第三方检测机构, 采取政府购买服务的方式, 发生费用由政府“买单”, 企业提供场地和人员进行具体操作, 政府对检测报告统一管理, 并在出现问题时进行比对或出具权威解释, 从而减轻批发市场的经营负担。

5. 推进农产品品牌化和标准化发展

一是通过资金支持, 鼓励大型批发市场率先推进农产品标准化, 发挥引领和示范作用。目前一些批发市场已向产地市场和销地市场两个方向延伸, 像北京新发地和山东寿光都已开始自建生产种植基地, 控制上游生产质量, 发展品牌农业。二是逐步推广农产品包装标准化。虽然标准化能够提高效率、降低损耗, 但会增加成本, 在推广过程中存在较大阻力。因此建议: (1) 在初始阶段类比技术推广的方式进行补贴; (2) 提高标准制定与标准推广的同步性, 在建立行业标准、地区标准后, 对批发商使用标准包装材料给予优惠和鼓励, 并逐步过渡到强制性标准; (3) 在适当时候规定必须采用标准包装材料才能进场交易。

6. 提高信息化水平, 构建信息反馈机制

由于农业生产较为分散, 农产品批发市场信息传递的范围有限, 使得通过互联网、手机、广播等手段发布农产品供求、品种、质量、价格等信息的功能无法有效发挥, 无法及时指导农业生产。因此建议, 在农产品批发市场重点建设一批覆盖面宽、辐射力强的信息网络平台, 根据农产品种植、销售情况及周期特征, 建立和完善涵盖多个品种、不同地域的统一的农产品产需及价格信息监测系统, 建立农产品流通信息支撑体系, 为消费者、农民、零售商、中间商以及政府提供有用的信息。

在此基础上, 应建立批发市场应急联动机制。鼓励农产品销地与产地批发市场建立稳定的供应链关系, 通过卫星遥感技术判断供应基地的收获情况并预估农产品产量, 根据估计结果进行应急预警, 有效应对突发公共事件, 提高保障能力, 确保市场供应。